Prof. dr hab. Wojciech Morawski

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

BANKI CENTRALNE NA ŚWIECIE (ZARYS HISTORII)

Banki centralne są instytucjami szczególnymi. Z upoważnienia państwa wpływają na koniunkturę

gospodarczą, równocześnie pilnie strzegąc swojej od państwa niezależności. Zarazem to instytucje

finansowe, które muszą brać pod uwagę własny zysk. Są istotnym elementem demokratycznego

podziału władz, ale konstytucje państw nie wypowiadają się na ich temat ani obszernie, ani precyzyjnie.

W gronie banków centralnych trwa coś w rodzaju licytacji, który z nich ma dłuższą tradycję. Pewien

porządek do tej dyskusji może wprowadzić rozdzielenie trzech głównych funkcji banku centralnego,

bowiem z punktu widzenia każdej z nich problem tradycji historycznych będzie wyglądać nieco inaczej.

Odrębnie rozważymy zatem dzieje banku centralnego jako banku państwa, instytucji emisyjnej i

ostatecznego źródła kredytu dla banków komercyjnych w sytuacji kryzysu.

Bank centralny jako bank państwa

Ta tradycja z pewnością jest najdłuższa. Rozumiemy przez nią obsługę długu publicznego i

finansowanie przedsięwzięć ważnych z punktu widzenia władz publicznych. W tej tradycji mieszczą się

najstarsze banki publiczne. W 1401 roku powstała Taula dei Cambi w Barcelonie, w 1407 Casa di San

Georgio w Genui, w 1472 Monte dei Paschi di Siena, w 1584 Banco di Rialto w Wenecji, w 1609 Bank

Amsterdamski, a w 1619 Girobank w Hamburgu. Te listę można jeszcze wydłużyć, ale nie o to chodzi.

Ważne jest, że jeszcze w połowie XVII wieku tradycja bankowości publicznej była związana raczej z

małymi państwami i raczej z republikami. Pierwszym bankiem publicznym obsługującym duży kraj był

Bank Anglii, założony w 1694 roku. W tej tradycji mieści się także Bank Polski, założony przez

Ksawerego Druckiego-Lubeckiego w 1828 roku. Zwróćmy uwagę, że używamy tu określenia „bank

publiczny” z punktu widzenia funkcji tej instytucji, a nie formy jej własności. Z tego ostatniego Bank Anglii

był spółką akcyjną, choć zarządzaną w specyficzny sposób i całkowicie niezależną od rządu.

Bank centralny jako instytucja emisyjna

W tej dziedzinie pierwszeństwo należy do Sverige Riksbank założonego w 1668 roku. W XVII wieku

Szwedzi postanowili poszerzyć system pieniądza kruszcowgo o trzeci kruszec – miedź. Ponieważ mieli

jej dużo, uznali, że w ten sposób znacznie poszerzą obieg pieniężny. Miedź była jednak znacznie tańsza

od obu pozostałych kruszców, toteż powstały pieniądze ogromnych rozmiarów – „moneta” 10-talarowa

ważyła ok. 20 kg. W tej sytuacji powstał bank – początkowo prywatny Stockholms Banco (1661), potem

państwowy Sveriges Riksbank (1668), który przyjmował w depozyt platmynty i wydawał pokwitowania

na okaziciela. Tak powstały pierwsze w Europie pieniądze papierowe, bowiem Szwedzi zaczęli nimi

regulować należności. Banknoty w każdej chwili można było wymienić na miedź, ale nikt tego nie robił.

Po 1694 roku Bank Anglii zaczął w podobny sposób emitować banknoty zabezpieczone złotem i

srebrem.

Szybko zorientowano się, że pokrycie emisji kruszcem nie musi wynosić 100 proc., było bowiem mało

prawdopodobne, by wszyscy posiadacze banknotów przyszli po swój kruszec równocześnie.

Spostrzeżenie to rodziło jednak pokusę nadużyć. Trzeba było sprawdzić, jak daleko można się posunąć,

zwiększając emisję bez pokrycia. Eksperymenty w tej dziedzinie doprowadziły do wielkich spekulacji w

latach 1716–1720, a następnie krachów finansowych we Francji (afera Johna Lawa) i w Anglii (afera

Kompanii Mórz Południowych). W późniejszych czasach zazwyczaj wysokość pokrycia była określona

ustawowo. Związek między zasobami kruszcu a rozmiarem obiegu pieniężnego został zerwany dopiero

podczas wielkiego kryzysu lat trzydziestych.

W tradycji banku centralnego jako instytucji emisyjnej mieszczą się banki emisyjne XVIII wieku: duński

Kurantbank z 1736 roku, berliński Königlische Giro- und Lehnbank z 1766 roku, Wiener Stadt Bank z

1706 roku (ten jednak emisję banknotów podjął dopiero podczas wojny siedmioletniej) czy dwa rosyjskie

banki państwowe: Bank Szlachecki i St. Petersburski Bank Rozwoju Handlu z 1754 roku. We Francji

emisję banknotów podjął Banque Générale (późniejszy Banque Royal) w czasach spekulacji Johna

Lawa (1716–1720), ale po tym doświadczeniu Francuzi zniechęcili się do pieniądza papierowego i

powrócili do niego dopiero podczas rewolucji. Ostatecznie Bank Francji powstał w 1800 roku. Najstarsze

polskie doświadczenia z pieniądzem papierowym datują się na czasy powstania kościuszkowskiego

(1794), ale bankiem emisyjnym z prawdziwego zdarzenia był dopiero Bank Polski z 1828 roku. W tę

samą tradycję wpisują się inne banki narodowe, które powstały w pierwszej połowie XIX wieku: fiński

(1811), holenderski (1816), austriacki (1816), norweski (1816), duński (1818), portugalski (1821), grecki

(1841), belgijski (1850).

W niektórych państwach o długich tradycjach bankowych banki centralne powstały dość późno. W

Stanach Zjednoczonych System Rezerwy Federalnej (FED) utworzono dopiero w 1913 roku, a w 1905

roku powstał Szwajcarski Bank Narodowy. Wcześniej w obu krajach banknoty były emitowane przez

banki komercyjne.

Bank centralny jako ostateczne źródło kredytu

Do tej funkcji ostatecznego źródła kredytu dla banków komercyjnych i regulatora koniunktury

gospodarczej bankowość centralna dojrzewała najwolniej. Bank Anglii jako pierwszy zaczął zachowywać

się w ten sposób podczas kryzysu 1866 roku. Wcześniej dominowało przekonanie, że tego typu

instytucja w normalnych czasach powinna zajmować się normalną działalnością bankową i konkurować

z placówkami komercyjnymi, a w rolę nadrzędną wobec tych banków wchodzić tylko w sytuacjach

zagrożenia. Taki sposób myślenia określano mianem doktryny stand by.

Stopniowo jednak narastała świadomość wad takiego rozwiązania. Skoro bank centralny miał

decydować o losach banków komercyjnych w sytuacji zagrożenia i być wobec nich arbitrem, to nie

powinien równocześnie występować jako ich konkurent i rywal. Z tego powodu było wskazane, by

również w okresach dobrej koniunktury bank centralny powstrzymywał się od bezpośredniego

obsługiwania gospodarki. Przyjmowanie depozytów i udzielanie kredytów dla podmiotów gospodarczych

i indywidualnych klientów powinno być domeną banków komercyjnych, a bank powinien robić wobec

nich to, co one wobec innych: przyjmować od nich depozyty i udzielać im kredytów. Taki dwustopniowy

model bankowości pozwalał bankowi centralnemu wpływać na zachowania banków komercyjnych stale,

a nie tylko w sytuacjach zagrożenia.

Początkowo dominowało przekonanie, że bank centralny powinien wpływać na zachowania banków

komercyjnych za pomocą miękkich środków: stóp procentowych i operacji otwartego rynku.

Podnoszenie stóp procentowych i sprzedaż papierów miała wydrenować instytucje komercyjne z

gotówki i przez to skłonić je do ostrożności, zaś obniżanie stóp i skup papierów – zwiększyć płynność

banków i dodać im odwagi. Zwiększanie lub ograniczanie płynności banków jest instrumentem, za

pomocą którego bank wpływa na koniunkturę gospodarczą. Obniżanie stóp procentowych oznacza

ożywianie koniunktury kosztem osłabiania pieniądza, a ich podnoszenie – walkę z inflacją kosztem

pogorszenia koniunktury.

Wracając do używanych metod – miękkość polegała na dobrowolności reagowania na nie. Bank

centralny wysyłał bankom komercyjnym pewne sygnały, a one mogły, ale nie musiały brać ich pod

uwagę. Za powstrzymaniem się od twardszych metod przemawiały poważne argumenty. Banki

komercyjne powinny mieć pełną świadomość, że działają na własne ryzyko i w razie kłopotów bank

centralny może, ale nie musi pospieszyć im z pomocą. Tylko świadomość tego ryzyka trzymała w ryzach

ich ekspansję kredytową. Gdyby bank centralny nakazał lub zabronił im cokolwiek, brałby na siebie

współodpowiedzialność za ich los i zaciągał moralne zobowiązanie udzielenia pomocy. A takich

zobowiązań bank centralny nie chciał mieć. Twardsze instrumenty w postaci np. rezerw obowiązkowych

pojawiły się dopiero w czasie wielkiego kryzysu lat trzydziestych.

Opisane powyżej rozdzielenie trzech funkcji banku centralnego było niezbędne do zidentyfikowania

trzech różnych tradycji, do jakich może się odwoływać ta instytucja. Pamiętajmy jednak, że w praktyce

dziś trudno byłoby rozdzielić emisję banknotów od kreowania pieniądza poprzez ożywianie akcji

kredytowej czy finansowanie długu publicznego. Wszystkie trzy nurty z czasem zlały się w jedną rzekę.

Na kilka aspektów działalności tak pojmowanego banku centralnego warto zwrócić uwagę.

Społeczne znaczenie istnienia banku centralnego

Udzielając kredytu, banki poszerzają obieg pieniężny. Nakręcają zatem koniunkturę, poszerzając popyt,

ale równocześnie osłabiają pieniądz, zwiększając jego podaż. Wokół działalności kredytowej toczy się

klasyczny spór społeczny. Kredyt jest ważną instytucją z punktu widzenia równości szans. Gdyby go nie

wymyślono, działalność gospodarczą mogliby prowadzić tylko ludzie bogaci. Dzięki kredytowi ludzie

biedni, ale ambitni, mogą przez pewien czas zachowywać się tak, jakby byli bogaci. Nie mają gwarancji,

że zdołają się w tym czasie trwale wzbogacić, ale mają na to szansę. Z tego punktu widzenia duża

aktywność banków ułatwia dostęp do kredytu, otwiera zatem możliwości awansu społecznego kosztem

niższych standardów bezpieczeństwa, co jest korzystne dla biednych, ale ambitnych. Dla tych, którzy już

są bogaci, większe bezpieczeństwo jest ważniejsze niż łatwa dostępność kredytu. Zapotrzebowanie na

poczucie bezpieczeństwa nie jest bowiem stałe – rośnie wraz ze wzrostem zamożności. Właśnie z tego

powodu Amerykanie utworzyli bank centralny dopiero w XX wieku.

Problem niezależności banku centralnego

Problem usytuowania banku centralnego w strukturze władz państwowych od początku budził emocje.

Bank miał być instytucją komercyjną, ale jednocześnie realizować pewne cele publiczne. Rodziło to

problem jego relacji z władzami państwowymi. Bank Anglii powstał jako spółka akcyjna, a władze

państwowe nie miały wpływu na obsadę personalną. Kiedy Napoleon tworzył Bank Francji, targały nim

sprzeczne pragnienia. Chciał mieć bank tak silny, jak Bank Anglii, ale jednocześnie nie chciał tracić

kontroli nad tą instytucją. Bank Francji stał się zatem spółką akcyjną, ale na mocy kompromisu z 1806

roku głowa państwa mianowała gubernatora i dwóch wicegubernatorów. Podobny system zastosowano

potem w wielu innych instytucjach, np. w Reichsbanku. Trzecim rozwiązaniem był państwowy bank

centralny – tak było np. w Rosji, gdzie w 1861 roku powstał państwowy Gosbank.

Problem niezależności nabrał znaczenia po pierwszej wojnie światowej, kiedy rządy pokrywały deficyty

budżetowe emisją pieniądza, co napędzało wielkie inflacje. Uznano, że uniemożliwienie (a w każdym

razie utrudnienie) tego procederu będzie istotnym warunkiem stabilizacji walutowych. Dlatego podczas

konferencji finansowej w Genui w 1922 roku zalecono, by banki akcyjne przybrały formę spółek

akcyjnych, i to na wzór Banku Anglii. Dlatego w okresie międzywojennym takie rozwiązanie, choć nie

było powszechne, stało się dominujące.

Po doświadczeniach wielkiego kryzysu i drugiej wojny światowej przyszedł czas na nacjonalizację

banków centralnych. Taki los spotkał zarówno Bank Francji, jak i Bank Anglii. Nowym zadaniem stało się

zapewnienie niezależności banku centralnego, mimo że jest on państwowy. Przez długi czas za wzór

uchodził Bundesbank. Budując jego niezależność, umiejętnie wykorzystano federacyjny charakter RFN i

wynikającą stąd dwuizbowość. O ile rząd jest polityczną emanacją Bundestagu, o tyle bank –

Bundesratu. Ma on obowiązek wspierania polityki gospodarczej rządu, ale jego głównym celem była

troska o stabilność pieniądza. W Niemczech, które w XX wieku przeżyły dwie hiperinflacje, był to cel

dość oczywisty. Dziś niezależność banku centralnego uchodzi za międzynarodowy standard, a próby

jego naruszenia sprowadzają kłopoty na władze polityczne.

Problem kompetencji banku centralnego

Zakres kompetencji banku centralnego stale ewoluuje. Jest to związane m.in. z globalizacją. Procesy

gospodarcze mają charakter globalny, a władza banku centralnego nie przekracza granic jednego

państwa. Spośród licznych problemów wynikających z tej sytuacji chciałbym zwrócić uwagę na dwa.

Po pierwsze, ta sytuacja może doprowadzić do konfliktu interesów na szczeblu kierownictwa banku

centralnego. Kiedy w latach dwudziestych XX wieku nie zdecydowano się na utworzenie światowej

organizacji finansowej, odpowiedzialność za kondycję globalnej gospodarki złożono na barki prezesów

największych banków centralnych. Musieli zatem czuwać nad kondycją gospodarki własnej i światowej.

Prowadziło to do konfliktu interesów. Po drugiej wojnie światowej nie powtórzono już tego błędu, tworząc

ponadnarodowe instytucje finansowe: Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy.

Po drugie, w związku z umiędzynarodowieniem rynków kontrola nad aktywnością banków komercyjnych

wymyka się z rąk banków centralnych. Przełomowy pod tym względem był rok 1966. Na podjęte przez

FED nieudolne próby walki z inflacją amerykańskie banki zareagowały przeniesieniem swoich operacji

dolarowych do Europy. W ten sposób powstał rynek eurodolarowy. Europejskie banki centralne uznały,

że nie będą się tym zajmować, bowiem odpowiadają za operacje w swoich rodzimych walutach, a dolar

ich nie obchodzi. FED bardzo chętnie zainteresowałby się tym, co się działo w Europie, ale okazało się,

że jego władza kończy się na granicach Stanów Zjednoczonych. W ten sposób powstał rynek, którego

nie kontrolował żaden bank centralny. Banki komercyjne nigdy nie dały sobie już odebrać odkrytej w tym

momencie wolności.

Na przełomie XX i XXI wieku prawo bankowe ulegało systematycznej liberalizacji. Jednym ze skutków

tego stanu rzeczy był rozwój rozmaitych instytucji parabankowych. Wykonywały one te same czynności,

co banki, ale nie podlegały tym samym rygorom co one. Wpływ banków centralnych na takie instytucje

był coraz bardziej iluzoryczny, a kryzys 2008 roku ujawnił całe związane z tym ryzyko.

Skrajny monetaryzm doprowadził do tego, że polityka pieniężna jest traktowana jako zbiór

zmatematyzowanych dogmatów. W 1998 roku John B. Taylor zaproponował automatyzm działań banku

centralnego, zwany odtąd regułą Taylora. Kierunki polityki monetarnej określał tzw. cel inflacyjny,

określony zazwyczaj na poziomie ok. 2,5 proc. Jeśli inflacja kształtowała się powyżej, należało podnosić

stopy procentowe, jeśli poniżej – obniżać. W świetle tych koncepcji szefa banku centralnego mogłoby

praktycznie nie być. Z powodzeniem powinien zastąpić go program komputerowy „prezes”, który

podejmowałby stosowne decyzje.

Miejmy jednak nadzieję, że do takiej sytuacji nigdy nie dojdzie. Nie czulibyśmy się bezpiecznie w

samolocie pilotowanym przez komputer, tak samo automatyczny prezes banku centralnego jest wizją

budzącą grozę. Ekonomia nie jest bowiem nauką aż tak ścisłą, jak się niektórym wydaje. W tytule

klasycznej książki Ralpha George’a Hawtreya The Art of Central Banking słowo „art” nie pojawiło się

przypadkiem.

Artykuł na zasadach i Creative Commons CC BY Uznanie autorstwa 3.0 Polska